住宅专项维修资金被誉为房屋的养老金，是住宅正常使用的重要保障。武汉市维修资金制度自建立以来，在国家及地方相关制度的指导和实践的推动下，通过创新应急维修制度、引入第三方监督管理的机构，管理上的水准得到逐步优化和提升，但还存在“管理机制不顺、归集难和使用难”等问题难以破解，且资金托管机制缺乏竞争等问题。需要在明确政府代管的根基上，通过理顺管理体制、完善资金归集制度、引入竞争机制、简化使用流程、完善信息系统建设，构建“有为政府、有效市场、有序社会、有情邻里”的管理体系，有效提高资金使用安全和效率，切实保障广大业主的合法权益。
住宅专项维修资金作为房屋的“养老金”，专项用于住宅共用部位、共用设施设备保修期满后的维修和更新、改造，对维护居住小区良好居住环境、提高居民居住质量,促进社会稳定和谐具备极其重大作用。尽管近年来国家“放管服”改革不断推进，但随着《中华人民共和国民法典》的颁布，维修资金的管理面临着新的挑战。
现有文献对住宅专项维修资金的研究主要基于两个视角。一是基于法律视角的研究。该视角主要研究物权法及民法典中维修资金在归集、使用中的权利与义务，以及政府在维修资金监管中的责任。代表文献有孟勤国（2018）[1] 25-38、管金平（2019）[2] 69-78等。二是基于经济和公共管理视角。该视角主要分析我国维修资金制度存在归集难、使用难、续筹难等问题，维修资金管理模式以及逐步优化改革的思路。代表文献有陈淑云（2018、2019）[3][4]、张恩逸（2021）[5]、张磊，袁竞峰等（2019）[6]、陈德豪，吴开泽（2020）[7]等。此外，还有部分文献基于维修资金管理工作分析了实操工作面临的问题。可以说，上述文献为我国维修资金相关研究提供了较好的基础。但由于我国维修资金在制度层面还未形成有效的顶层设计，各城市维修资金在发展过程中受地方相关制度的影响形成的管理模式存在相应差异。尽管全国层面的研究对具体城市维修资金管理的改革有很大借鉴作用，但还欠缺针对性的政策建议与实操性强的对策措施。武汉市是全国最早建立地方维修资金制度的城市之一，其维修资金管理与全国维修资金管理发展历史基本同步，维修资金管理的现状和问题有代表性和典型性。基于此，本文针对新形势下武汉市住宅专项维修资金进行专题研究，特别是从管理体制机制角度分析武汉市当前维修资金管理中存在的问题，以期对武汉市维修资金管理体制机制优化，提高维修资金管理效率具有积极的意义，而且为其他城市维修资金改革提供可借鉴的思路。
多年来，武汉市维修资金管理制度以国家相关制度为基础和依据，并结合自己的特点和工作实际，不断健全本地维修资金管理制度，经过三个阶段的发展，武汉市维修资金管理制度体系逐渐完备。在制度的指导下，武汉市目前形成了全国典型的政府主导的维修资金专业化代管模式，即在武汉市住房保障与房屋管理局下成立的住宅专项维修资金管理中心负责管理维修资金的交存、使用、监管、增值，采取专门化的管理方式。
从实践层面看，早期武汉市维修资金发展略早于全国其他城市，1996年《武汉市居住小区管理办法》（武汉市人民政府86号令），该办法首次提出“管理启动资金”概念。由于当时国家关于维修资金的相关制度和规范处于空白阶段，维修资金主要嵌套于物业管理相关制度。1999年，武汉市根据原建设部1998年颁布《住宅共用部位共用设施设备维修基金管理办法》，制定了《武汉市住宅区物业管理条例》，将“物业管理启动资金”作为“物业维修专项资金”的组成部分，并对“物业维修专项资金”的交存、监管作出了进一步规定。武汉市维修资金制度以国家维修资金制度为根据，不断结合实际在做的工作需要，制定并出台了相应的地方性法规，以进一步规范武汉市维修资金的管理。具体发展历史可划分为三个阶段：
第一阶段（1996—2010年）：起步发展阶段。这一阶段主要以国家维修资金制度为框架，制定了维修资金管理的地方制度，设立了维修资金管理机构，结合武汉市实际发展状况对维修资金的交存、使用和管理制定了具体的操作细则，促进了维修资金管理工作的发展。
第二阶段（2011—2015年）：规范发展阶段。该阶段以《住宅专项维修资金管理办法》（建设部、财政部第165号令）为基础，结合自己实际制定了《武汉市住宅专项维修资金管理办法》（市政府216号令），通过相关制度前置交存时点，于新房交付环节交存，同时通过与专户银行商议采用组合式存款的方式提高了维修资金的收益率。在使用方面提出了简化审批流程、增加应急维修程序、引入第三方监管、开展“一次性前置表决”试点工作、调整资金拨付流程等措施，提升了维修资金管理的规范化程度。
第三阶段（2016年至今）：改革发展阶段。该阶段武汉市出台了《关于加强商品房专项维修资金使用管理的通知》和《武汉市商品房专项维修资金应急使用暂行办法》两项文件，在拓展应急维修范围、简化应急维修程序、建立预审预拨制度等方面作了具体规定，为提高维修资金使用效率、完善维修资金使用制度做出了重大突破。同时针对维修资金管理中的应急使用、业主表决方式、专户银行服务事项、交存监管、业主表决通过比例、第三方监管等重点事项做了补充完善，促进了维修资金管理制度的不断健全，使维修资金的保障功能得到了更充分的发挥。
1. 制度构建。武汉市维修资金制度在实践摸索中逐渐完备和发展，为武汉市维修资金管理工作提供了有力支撑和制度保障。武汉市住宅专项维修资金现行制度以《武汉市住宅专项维修资金管理办法》（以下简称《管理办法》）为核心，围绕维修资金管理、维修资金交存、维修资金使用三大重点问题制定了完备的制度治理体系。《管理办法》是武汉市现行维修资金制度体系的基础，对维修资金的交存主体、交存标准、使用范围、使用程序、监督管理、法律责任等问题作出基本规定。并出台《市房管局关于贯彻武汉市住宅专项维修资金管理办法的意见》，以推进《管理办法》的全面贯彻实施。为进一步厘清维修资金的交存管理规程，武汉市出台《武汉市住宅专项维修资金交存操作规程》，对维修资金交存的流程、交存维修资金所需要出示的材料等进行具体规定。针对维修资金使用难的问题，武汉市先后出台《武汉市住宅专项维修资金使用操作规程》《关于加强商品房专项维修资金使用管理的通知》《武汉市商品房专项维修资金应急使用暂行办法》，在维修资金使用制度上取得重大突破。
此外，为规范维修资金的管理，武汉市形成了由市房管局、市住房专项维修资金管理中心、区房管局组成的三级管理体系。其中，市房管局负责全市商品房维修资金宏观层面的指导与监督，具体由市局资金监管处、物业管理处、科技处分别负责维修资金专户资金的监管、维修资金使用的监管、维修资金系统建设；市住房专项维修资金管理中心作为日常管理机构，负责协同市房管局对商品房维修资金管理工作进行指导监督，并对商品房专项维修资金和集资建房维修资金归集账户进行统一管理，具体承担包括全市资金开户建档、使用拨付、财务管理、专户银行和资金增值管理、信访和投诉办理、宣传和培训、业务指导和监督检查、档案管理和信息化建设、政策研究等工作；各区房管局具体负责联合市房产交易和登记中心对维修资金的交存进行查验、对维修资金的使用进行审核和监督管理。江夏区、黄陂区、蔡甸区还需要负责本区维修资金账户的管理。
武汉市对维修资金采取集中管理，除江夏区、黄陂区、蔡甸区3个城区外，其余资金均由市局统一管理，并指定交通银行为专户银行，市住房专项维修资金管理中心在专户下设收入账户、支出账户、定期账户分别对维修资金的交存、使用、增值来管理。未纳入全市统一专户的远城区，由区级自行选定专户银行来管理。对于维修资金的保值增值，武汉市目前仅采取银行存款的方式，并以5年期和3年期定期存款为主，1年期定期存款为辅。并通过与专户银行进行谈判，将1年期和3年期定期存款利率均在基准利率基础上上浮了30%，但调研多个方面数据显示，2018-2020年武汉市维修资金的平均收益率是2.61%①，仍有较大的提升空间，这主要是受到资金托管机制缺乏竞争的影响。
由于维修资金使用项目具有繁琐、复杂、专业性强等特点，尤其是紧急维修程序和应急代修程序不经过业主投票表决直接申请使用维修资金，为确保维修资金使用安全，《管理办法》允许申请主体聘请第三方监管单位对维修工程进行审价及监管。因此，市住房专项维修资金管理中心遵循“自行申报、区局推荐、中心审核”的原则，建立了第三方监管单位备选库，供申请主体随机选择。并建立严格考评和复审机制，推行《第三方监管合同》示范本，明确第三方监管单位与申请主体之间的权利义务关系，确定了事前、事中、事后的全方位监管原则。
为适应新形势对维修资金管理工作提出的新要求，针对维修资金管理实践中出现的问题，武汉市不停地改进革新与优化维修资金管理体系，并在应急维修、第三方监管、“红色物业”方面取得重大突破。
针对维修资金使用中表决难、程序复杂等实际问题，武汉市建立了应急使用流程，并在实践中持续不断的发展完善，建立了“三级诊疗体系”的管理格局。区分维修资金的正常使用、一般应急使用和特别应急使用情形，对不一样的情形采用不一样的申请程序，提高维修资金的使用效率。同时，针对特别紧急的情形，创造性地提出“预审预拨”和“政府代修”制度，最大限度确保维修资金应急使用程序的正常进行。
由于紧急维修程序和应急代修程序不经过业主投票表决，可以直接申请使用维修资金。为确保维修资金使用安全，市住房专项维修资金管理中心遵循“自行申报、区局推荐、中心审核”的原则，建立了第三方监管单位备选库，对维修工程进行审价及监管，实现维修资金使用事前、事中、事后的全方位监管。
为打通服务群众的“最后一百米”，武汉市大力开展“红色物业”。通过组建公益性企业化物业服务实体、加强现有物业服务企业党建工作以及选聘党员大学生从事物业服务管理工作，充分的发挥党组织在物业管理工作中的引领作用，深化街道社区在党组织领导下的“三方联动”服务机制，提升物业管理水平。
尽管武汉市为全国维修资金管理工作做出良好表率，但从调研情况去看，仍存在薄弱环节需要改进。
管理机制不健全是武汉市维修资金管理工作中存在的主体问题。由于缺乏系统的管理机制，包括横向的不同部门之间的协调配合以及纵向的市级政府与下级部门的统筹协调，导致维修资金管理工作举步不前。
第一，维修资金管理纵向层级结构不健全，缺少基层组织有效支撑。武汉市维修资金管理采取市级集中管理模式，但由于政策原因和历史遗留问题，少数远城区维修资金未纳入市级统一专户，资金归集、管理、使用的整一个流程均由区级负责，导致维修资金整体缺乏统一管理。对于集中管理部分，武汉市建立了三级管理架构，由市房管局、市住房专项维修资金管理中心及各区房管局共同管理。但在实际在做的工作中，各区并未设立专门管理机构，甚至未配置专职人员，导致人员配备和能力素质跟不上维修资金管理工作需要，加上维修资金使用审核从形式审核转向部门备案，区级政府实际发挥的作用有限。另外，《办法》规定，街道办事处负责本辖区内住宅专项维修资金管理的相关工作，并赋予街道办事处、社区居委会应急代修的权利。但在实际在做的工作中，受制于自身管理上的水准和执行能力的欠缺，街道办事处、社区居委会的参与度不高，并未形成有效支撑。
第二，维修资金管理横向协作机制不健全。首先，由于不动产登记部门与住房管理部门之间缺乏有效协作，近几年在放管服背景下，维修资金首次交存失去不动产登记把关环节，维修资金应交尽交难度加大。其次，维修资金应急使用需要质检、消防、房屋安全鉴定等部门出示书面鉴定意见，但部门之间尚未建立有效的协作配合机制，导致应急维修程序难以有序进行。再次，《管理办法》指出市财政、审计部门应按照各自职责对维修资金财务和审计工作做监督。目前审计部门已开展多次审计，但市财政局未对维修资金财务管理和会计核算制度的执行情况做过监督。最后，维修资金管理工作涉及业主委员会、物业公司、第三方监督管理的机构等众多主体，各主体之间有权责不清、相互推诿的现象，维修资金使用、管理、监管均依靠政府托底，使得主管部门不仅集代管和监管职能于一体，还要对资金的使用规范负责。
为规范维修资金的管理，武汉市出台《管理办法》，对维修资金的交存主体、交存时点、交存标准等问题进行规定。但现行制度缺乏明确的实施细则作为支撑，对于维修资金如何催缴、拒缴的法律责任、续筹由谁组织及需要何种程序等细节问题并未明确，导致制度落地不到位。同时，维修资金交存标准自执行以来，至今无调整。随着经济的发展和物价的上涨，原有标准与当前房屋建安造价不匹配，导致业主和开发商产生了质疑。另外，不动产登记改革明确维修资金交存不再是办理房产证的前置条件，维修资金交存失去有效制约关卡，难以形成闭环，使得维修资金的归集在很大程度上依赖于开发商和业主的自觉性，出现一部分已而未交存维修资金的业主。加上制度建立初期，维修资金由开发商在交房前代收，办理开户建档手续时再交存至专户，部分开发商长期占用甚至挪用维修资金并侵占利息收益。而房地产主管部门作为维修资金代管部门，并不具备强制执法权，对于业主和开发商的欠缴和拒缴行为往往无计可施。
《管理办法》规定，维修资金的使用必须经业主表决通过，但受制于现阶段的居民自治水平，业主参与公共事务的意愿不高，很难就维修资金使用问题达成一致意见，造成维修资金使用困难。尽管武汉市推广电子投票系统，以降低表决时间成本，但并不能从根本上解决表决难题。针对维修资金使用难的现实问题，武汉市实行“常态维修与应急维修两大程序，预算申请与结算申请两大流程”的维修资金使用管理格局。无论金额大小，维修资金使用程序和条件都一样，没有按照金额进行区分，造成了不必要的时间浪费。
此外，为了简化维修资金的管理，武汉市研发了维修资金管理系统。但系统中缺少部分未办理产权证业主的维修资金数据，开发商交存的维修资金也存在两种数据管理模式：一是2012年前的历史项目，用“公共户”形式独立于业主交存部分，二是2012年后的数据实行统一开户建档手续，依照楼盘表信息分摊到户。因此，目前已发生过的使用金额无法从系统中直接扣减，导致维修资金网上审批工作缺少必要基础。
《管理办法》规定，维修资金的保值增值方式有两种：一是银行储蓄收益，二是购买国债。由于购买国债条件较为严苛，武汉市维修资金采用组合定期存款方式来进行储存，统管资金全部存放在交通银行中。事实上，自2002年选定交通银行作为专户银行后，一直未引入竞争机制，始终由交通银行对维修资金的交存、使用、增值来管理。竞争机制的缺乏，交通银行垄断维修资金增值服务，导致主管部门很难通过竞争激励来达到资金收益的最大化。尽管通过与交通银行协商，将一年期、三年期定期存款利率水平在央行基准利率基础上上调30%，但武汉市维修资金增值率仍有待提升。同时，竞争机制的缺失使得专户银行对资金的运营增值缺乏主动性，导致武汉市维修资金管理出现“收益少、效率低、服务差”的问题。
针对维修资金管理工作中存在的问题，武汉市下一步改革应坚持政府代管准则，构建“有为政府、有效市场、有序社会、有情邻里”的管理体系。基于此，本文就改革实施的目标与原则、方案与措施提出如下建议。
维修资金属全体业主共有，从法理上讲应当由业主自行管理。虽然武汉市近年一直在积极地推进小区业主委员会成立，但实际上多数业主委员会即使成立，也很难实质性运行，加上业主委员会成员自身素质和能力有限，现阶段依靠业主自治还过于理想。因此，在业主自治条件不满足的情况下，政府代管仍然是维修资金管理工作的最佳选择。因此，在政府代管模式下，如何平衡和兼顾“安全”“公平”“效率”和“效益”就是维修资金管理工作的重中之重。要实现这个目标，必须在明确政府代管的根基上，发挥政府、市场、社会的作用，构建“有为政府、有效市场、有序社会、有情邻里”的管理体系，保障维修资金公平交存、安全储存、快捷使用、高效运营。
为提升武汉市维修资金管理上的水准，应进一步改善和完善现有管理体制。一是实行资金市局集中管理。参照广州和天津模式，改变资金市区分级管理模式，将历史遗留的远城区自管资金纳入市级统一专户，形成维修资金市级“统一调度使用、统一会计核算、统一收益管理”的集中管理模式。同时通过增值收益的灵活运用，为维修资金的应急使用、保险购买留下发挥空间。二是将维修资金管理权限下沉到区级和街道。市局只负责政策制定、业务指导和资金集中拨付，由各区房产管理部门负责所辖区域内维修资金的交存、使用、管理和监管等日常管理工作，属地街道对维修资金使用进行现场勘查和初审，并承担对应的组织协调工作，建立市、区、街道三级管理模式。
1. 理顺管理体制。首先，按照“条块结合、以块为主”的原则，建立健全房产主管部门监督管理、各区政府属地负责、街道具体组织、社区居委会协助落实、相关职能部门密切配合的工作体制，建立联席工作制度。在此基础上，推行“三位一体”工作机制，即在社区、基层党组织的统一领导下，社区居委会、业主委员会、物业服务企业三方建立联合工作组，形成共管共治的工作合力。其次，将维修资金的管理职权全部下放到区，市房管局只负责市区范围内维修资金的指导和监督工作，将维修资金日常使用的受理、审核、指导、协调等具体工作委托给各区房管部门，街道办事处负责维修资金使用的受理与审核及相关指导、协调和监督工作，确立“市级增值、区级管理、街道审批、统一核算、联合监管”的管理模式，推进维修资金管理工作重心下移。最后，厘清各方之间的权责关系，构建“政府主导，多方参与，齐抓共管，权责清晰”的维修资金管理体系。
2. 引入竞争机制。武汉市维修资金资金存量庞大，若无法保障资金的合理保值和有效增值，对维修资金的正常运行极为不利。因此，建议市房管局在选择维修资金专户银行时引入竞争机制，将收益率高、服务规范、安全有保障作为选择专户银行的主要标准，控制专户银行数量，加强对专户银行管理，建立考核和淘汰制度，充分的发挥专户银行在资金管理与使用方面的作用，为重点难点业务的解决和信息化水平的提升，提供有力支撑，实现与专户银行的合作发展、互惠共赢，逐步提升维修资金监管水平。另外，在专户银行数量的选择上，既可参考广州模式，通过竞争机制引入多家专户银行，推动形成优势互补；也可以借鉴郑州模式，通过竞争机制选择多家银行，指定一家专户银行，其他为增值银行，专门负责维修资金保值增值。但无论选择何种模式，都要以竞争机制的引入为基础。
与此同时，首期归集的强制性虽然保证了维修资金首次归集率，但随着维修资金的提取使用，维修资金总量也在慢慢地减少。因此，为保证维修资金的可持续性，建议建立多渠道归集机制，健全维修资金续筹机制。从“开源”角度来看，总结推广上海、深圳等地做法，鼓励武汉市拓宽资金归集渠道，建立多种方式缴交制度，形成维修资金常交、常用的良性循环。一是探索多种交存方式并存的模式，引导业主依法进行缴纳。二是将扣除合理成本后的公共收益纳入维修资金账户，建立维修资金长效续筹机制。三是以续交金额为限，将业主住房公积金个人账户余额划转至业主住宅专项维修资金个人账户。四是借助相关主体捐赠，增加续筹资产金额来源。从“节流”角度，研究创设房屋和设施设备维修险、建立设施设备定期强制维修制度的必要性和可行性，发挥维修资金“四两拨千斤”的作用，有效解决房屋的长期维修问题。
4. 简化使用流程。在遵循住宅专项维修资金使用原则和确保住宅专项维修资金使用安全的基础上，应简化使用程序，提高维修资金使用效率。
首先，针对维修资金无论金额大小使用程序和条件都相同这一问题，可探索建立分级使用制度，按房屋完损程度或维修费用定额划分大、中、小型维修，并根据维修级别区分使用程序。对于小型维修，建立小额维修备用金制度，通过事先授权的方式允许直接用，以提高使用效率。
其次，建立居住小区共用部位、共用设施设备年度修缮计划，借鉴人民政府财政预决算制度，推行年度使用维修资金申报制度。物业服务企业拟定房屋修理维护计划和住宅专项维修资金年度使用方案，并提交业主大会表决。业主大会依法合规表决同意后，将维修计划提交主管部门审核。当按计划做维修时，业委会可直接申请使用维修资金，实现“业主一次表决，主管部门一次拨款，业委会多次使用”。
最后，对于部分应急维修，武汉市规定可按不超过工程概算50%的比例先拨付资金，但需相关主体出具书面证明材料。因此，建议再简化应急维修流程，采用“先使用、后补办”的应急使用制度，对涉及重大公共利益且损害状况十分严重的紧急情形，可探索制定“先维修后支取、边维修边支取”的应急维修流程，快速审批和办理资金支出，强化维修资金应急使用的保障功能。
5. 完善信息系统建设。为实现账务信息、业务操作信息的集中管理，应完善历史数据清理，将远城区维修资金有关信息纳入全市业务管理系统，建立一套信息完整、业务明确的维修资金中心数据库，以便摸清维修资金家底、统一维修资金数据，为维修资金的后续管理提供清除后患。同时，将维修资金各项业务流程的管控加入系统功能性操作及流程操作中，构建连接全市开发建筑设计企业、物业服务企业、业主委员会、主管部门的业务系统，并与银行的维修资金账户实时对接，提供维修资金交存管理、使用监管、退款审核、账户管理等功能，促进维修资金管理的高效便捷。另外，充分的利用网络等现代信息技术，建立住宅专项维修资金信息公开平台，加大信息公开的广度和深度，实现维修资金账户信息、公示信息向业主实时推送，以便业主对维修资金的流转使用进行监督。
住宅专项维修资金制度是我国物业管理制度的重要方面，是房屋正常使用的可靠保障。武汉市作为全国维修资金运营管理的典范，武汉市维修资金管理中存在的问题也是全国维修资金管理困境的映射。对于如何保证维修资金功能切实发挥，本文提供了一个明确的思路，即理顺管理体制、完善归集机制、简化使用流程、加强信息化管理，推进维修资金管理的规范化、智能化和高效化。
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[2] 管金平.住宅专项维修资金制度之法律审视[J].湖北警官学院学报, 2019,(4).
[3] 陈淑云,甘小梅,张素云,龙克虎.国外及港澳台地区住宅专项维修资金续筹经验与启示[J].当代经济,2019,(12).
[4] 陈淑云,刘小瑜,邵典.住宅专项维修资金的管理困境及其解决途径[J].城市问题,2018,(11).
[5] 张恩逸.维修资金使用难题解决路径辨析[J].城乡建设,2021,(2).
[6] 张磊,袁竞峰,张嘉澍,浦晓天,徐成,易晓伟.物业共用设施设备维修资金使用通道的优化[J].中国房地产,2019,(35).
[7] 陈德豪、吴开泽.物业专项维修资金管理困境与管理模式研究——以广州市老旧小区为例[J].城市问题,2020,(6).
原文引用：陈淑云,李锐嘉,武诗怡.武汉市住宅专项维修资金管理优化与创新,2021,（10）：63-70
来源：《决策与信息》2021年第10期（原标题：武汉市住宅专项维修资金管理优化与创新）
作者：陈淑云（1972-），女，山西襄汾人，华中师范大学经济与工商管理学院副院长，教授，博士生导师，经济学博士，主要是做城市经济、房地产经济与住房政策研究；李锐嘉（1998-），女，四川泸州人，华中师范大学经济与工商管理学院硕士研究生；武诗怡（1997-），女，甘肃白银人，华中师范大学经济与工商管理学院硕士研究生。返回搜狐，查看更加多
